У вересні 2016 року Виконавча рада Міжнародного валютного фонду прийняла рішення щодо виділення Україні чергового траншу фінансової допомоги у розмірі 1 млрд. дол.США (у рамках механізму розширеного кредитування) із загального обсягу кредитування в 7,62 млрд. дол.США, який був затверджений у березні 2015 року. Виділення траншів за кредитом підлягає щоквартальному перегляду з боку МВФ. Останній перегляд відкладався майже рік через політичну нестабільність і публічне незадоволення МВФ виконанням умов кредитування.
10 лютого директор-розпорядник МВФ Крістін Лагард зробила майже безпрецедентний крок. В одній заяві вона пригрозила припинити подальші виплати Україні («важко побачити, яким чином підтримувана МВФ програма може продовжуватися»). У той же день вона виступила зі ще однією заявою, оголосивши «дорожню карту» з реалізації програми МВФ після того, як український президент «запевнив мене у своїй незмінній прихильності реформам». (http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2016/pr1650.htm; http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2016/pr1652.htm)
На початку жовтня МВФ опублікував повний звіт про перегляд кредиту, підготовлений співробітниками Фонду, що був представлений Виконавчій раді, і рекомендував схвалити виплату чергового траншу. До цього документу додається «Лист про наміри» з додатком - «Меморандумом про економічну та фінансову політику», в якому докладно описано дії, які уряд має намір вжити відповідно до програми МВФ. У ньому також встановлені умови кредитування, які корегуються при кожному перегляді. Меморандум є частиною вимог кредитування МВФ і документом, що є предметом переговорів між Фондом та національними органами влади, зазвичай, міністерством фінансів та центральним банком. Конкретно цей Меморандум є винятковим в тому, що лист про наміри підписаний президентом і прем'єр-міністром України, а також міністром фінансів і головою Національного банку України. Він також довший і більш детальний, ніж типові для подібного роду документи.
Нижче наводиться короткий виклад деяких ключових моментів звіту МВФ і Меморандуму, які можуть представляти інтерес для українських колег з профспілок. З повним текстом документу (151 сторінка) можна ознайомитися на веб-сайті МВФ: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2016/cr16319.pdf
Обидва документи починаються з оцінки поточних економічних умов, яка може здатися навдивовижу позитивною, з твердженнями про те, що економіка «зробила розворот у 2016 році». Згідно з представленими даними, ВВП почав відновлюватися в другій половині 2015 року, після декількох кварталів різкого зниження; інфляція скоротилася до рівня нижче 10 відсотків; реальні зарплати почали відновлюватися; а безробіття «досягло свого піку» на 10 відсотках. Однак пікового значення безробіття досягло тільки в першому кварталі 2016 року, тому чи досягнуто значного прогресу, а реальна заробітна плата все ще істотно нижча рівня 2013-2014 рр. (дивись графік на стор 34. звіту).
Сукупний дефіцит уряду і Нафтогазу в 2015 році був значно нижчим цільового рівня (2,1 відсотка від ВВП замість цільових 7,3 відсотка). Це було обумовлено частково меншим рахунком за імпорт газу і вищими тарифами на газ і опалення, а також зростанням державних доходів і зменшенням процентних платежів.
У звітах описуються бюджетні заходи на 2016 рік, які покликані забезпечити, щоб урядовий дефіцит не перевищував 3,7 відсотка, і є частиною стратегії «продовження поступового посилення бюджетного корегування», тобто подальшого зменшення дефіциту і «закріплення стабільності». Ухвалення бюджету було попередньою умовою платежу по кредиту. Декілька основних податкових заходів:
- зменшення внеску на соціальне страхування майже в два рази до єдиного рівня у 22 відсотки, які виплачує тільки роботодавець
- перехід від дворівневого оподаткування доходів до плоского податкового режиму зі ставкою 18 відсотків
- поширення ПДВ на підприємства сільськогосподарського сектора, які раніше були звільнені від нього, чи платили за пільговими ставками
- підвищення податків на нерухомість
Ми можемо запропонувати наступні зауваження щодо цих заходів:
- зменшення внесків на соціальне страхування викличе значний дефіцит фінансування пенсійної системи, яка вже знаходиться в ситуації дефіциту, і тільки збільшить тиск на обмеження доступу до пенсійного забезпечення. У Меморандумі це обґрунтовується тим, що попередній високий рівень «призводив до значної тіньової зайнятості». Проте, у звіті про перегляд цей аргумент розвінчаний, оскільки «зарплатне навантаження» в Україні насправді не є надмірним, якщо порівняти з європейськими та деякими іншими країнами, і не існує очевидного взаємозв’язку між розміром внесків на соціальне страхування і рівнем неформальності (див. Вставку 1 на сторінці 12 звіту).
- У звіті про перегляд кредиту не має жодних коментарів щодо переходу до плоскої шкали прибуткового податку, за винятком того, що він зробить систему менш прогресивною. У минулому МВФ вельми критично ставився до плоских податків, оскільки вони зменшують бюджетні надходження та не є стимулом працювати більше (як про це заявляють їх прихильники), а також зменшують прогресивність податкової системи.
- (Http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2006/wp06218.pdf). Цей перехід є частиною загального скорочення ролі прямих податків (на доходи населення) і зростання непрямих податків (на те, чим люди володіють або що купляють). Розширення бази ПДВ і підвищення податків на нерухомість також є частиною цього. Непрямі податки часто є регресивними або нейтральними, в той час як багаторівневий податок на прибуток є прогресивним, тобто покладає більше навантаження на осіб з більш високими доходами. В цілому зміни в податковій системі можуть призвести до погіршення ситуації з нерівністю в Україні.
Що стосується витрат, основною оголошеною зміною є пенсійна реформа. Деякі заходи вже були впроваджені, інші були анонсовані. Вони включають збільшення пенсійного віку, скорочення доступу до раннього виходу на пенсію, завершення автоматичної індексації розміру допомоги і посилення правил, що дають право на мінімальну пенсій. Усі вони виправдовуються дефіцитом пенсійної системи, але, звичайно, різке скорочення внесків на соціальне страхування тільки збільшить цей дефіцит.
Додаткове зменшення витрат буде досягнуто за рахунок скорочення робочої сили в державному секторі, яка у 2015 році скоротилася на 3 відсотки (на державній службі - на 16 відсотків). У Меморандумі згадується можливість «подальшого скорочення державного сектора», хоча частину зекономлених коштів передбачається використати «для цільового підвищення заробітної плати» в державному секторі.
Значного скорочення державних витрат було досягнуто за рахунок підвищення цін на газ і опалення, з тим щоб довести їх до рівня повного відшкодування витрат і усунути бюджетні витрати на підтримання Нафтогазу. Це було «попередньою» умовою останнього траншу; у звіті передбачається, що видатки на Нафтогаз із загального бюджету знизяться до нуля в 2017 р. У звіті МВФ наголошується, що внаслідок росту цін за останні два роки тарифи на газ збільшилися на 450 відсотків, а на опалення – на 250 відсотків.
Була впроваджена програма підтримки «вразливих сімей», щоб компенсувати ці підвищення тарифів, і в Меморандумі анонсуються заходи з «поліпшення її адресності». Досвід впровадження подібних селективних програм в інших країнах свідчить, що проголошена мета нерідко не досягається, тобто найбільш вразливі люди з низьким рівнем доходу часто не отримують допомогу, оскільки критерії є занадто жорсткими, або через адміністративну складність правильного відбору і виплати платежів усім домогосподарствам, які мають на них право. Існує значний стимул обмежити витрати на соціальні субсидії, оскільки умовою кредитування є також і обмеження загальних витрат на соціальну допомогу, тому складається враження, що «поліпшення адресності» може стати головним інструментом скорочення витрат на програми субсидій.
Ще один захід стосується «сортування» державних підприємств, за допомогою якого уряд хоче ліквідувати держпідприємства, що є нежиттєздатними, а «нестратегічні активи» виставити на приватизацію. Кілька інших дій, що вимагаються в програмі МВФ, стосуються нових заходів з боротьби з корупцією, наприклад збільшення повноважень Національного антикорупційного бюро України та вимога до посадових осіб високого рівня заповнювати декларації про свої активи і доходи. Останнє має бути завершене до кінця жовтня.
Оновлені умови кредитування, на які погодився уряд щоб отримати останній транш, перелічені в трьох таблицях на сторінках 109-114 (в кінці Меморандуму). Деякі з них, так звані «попередні дії», були передумовою траншу, а більшість інших умов має бути виконано до кінця 2016 р. Додаткові умови стосуються кількісних критеріїв, наприклад обмеження розміру дефіциту. Неповний перелік умов позики:
- прийняття Парламентом нового бюджету і податкового кодексу
- рішення Кабінету міністрів збільшити тарифи на газ і опалення до рівня повного відшкодування витрат
- обмеження права дострокового виходу на пенсію
- обмеження бюджетних витрат на комунальні субсидії
- сортування держпідприємств на ті, які будуть ліквідовані, приватизовані і залишаться в державній власності
- збільшення повноважень антикорупційних органів
- декларування активів і доходів посадовими особами високого рівня
- схвалення парламентом пенсійних реформ, які включатимуть підвищення пенсійного віку, більш жорсткі правила отримання права на мінімальну пенсію та інші зміни
- обмеження загального дефіциту бюджету і Нафтогазу
- обмеження гарантованого державою боргу
- жодної нової заборгованості з обслуговування зовнішніх боргів
Питер Баквис
МКП/глобальні профспілки – Вашингтонський офіс
28 жовтня 2016 р.
