Безліч перешкод на шляху до реалізації перспективи розширення, що була проголошена на грудневому саміті, можна подолати за наявності політичної волі.
На саміті минулого місяця Європейський Союз рішуче просунувся вперед у питанні розширення. Європейська Рада погодилася розпочати переговори про вступ з Україною та Молдовою і зробила Грузію та Боснію-Герцеговину країнами-кандидатами, хоча і з більшими обмеженнями для Боснії. Але чи вдасться зберегти цей імпульс?
Попереду є виклики: різноманітний набір потенційних та потенційних країн-членів неминуче викликає низку питань щодо їхньої ефективної підготовки та здатності союзу до адаптації. Політичним стимулом для руху вперед, безумовно, стала війна Росії проти України, але вести переговори з країною, яка протягом невизначеного періоду залишатиметься в стані війни, а потім зіткнеться з крутим шляхом реконструкції, буде нелегко. До того ж, ЄС вже два десятиліття не може поглинути західнобалканські країни, за винятком Словенії та Хорватії, і не може досягти прогресу в цьому питанні.
Ширше середовище також не є сприятливим. У порівнянні з "великим вибухом" розширення 2004 року, підготовленого в 1990-х роках, геополітична ситуація є глибоко тривожною - від Росії до Близького Сходу і Китаю. Наближаються президентські вибори у Сполучених Штатах. Існують побоювання, що ультраправі збільшать своє представництво на виборах до Європейського парламенту в червні. А кліматичні виклики вимагають більш термінових та ефективних дій, адже 2023 рік оголошено найспекотнішим роком у світі за всю історію.
Причини для оптимізму
І все ж, можливо, можна бути більш позитивним, ніж дехто, щодо перспектив розширення. Хоча 2004 рік, озираючись назад, може здатися простим, стратегічним і динамічним, минуло 15 років після падіння Берлінської стіни. Тоді було багато плутанини, а також низка нових договорів ЄС (включно з Лісабонським договором 2007 року). Дехто тоді закликав до більш швидкого розширення або до певного типу "політичного" членства до того, як кандидати виконають усі вимоги ЄС, або до розгляду подальшого розширення на схід, включаючи Україну, але до таких сміливих кроків справа не дійшла. Це був політичний і технічний процес, який відбувався з перервами, але врешті-решт не міг не відповідати імпульсу, що виник після розпаду радянського блоку.
З огляду на виклики, які можуть виникнути у зв'язку з прийняттям до ЄС ще дев'яти країн-членів, багато хто сьогодні висловлює занепокоєння щодо бюджету ЄС, процесу прийняття рішень, аграрної політики, відступу від принципу верховенства права та стану демократії в багатьох країнах-кандидатах на вступ до ЄС. Це все серйозні питання, які потребують вирішення. Але ширший погляд свідчить про те, що ЄС добре впорався з серією своїх розширень. І сьогодні це знову виглядає як його найефективніший зовнішньополітичний інструмент - оскільки в іншому випадку союз спотикається об ізраїльські бомбардування Гази.
З часу першого розширення в 1973 році, початкові шість країн-членів стали 27 (після виходу Великої Британії), тобто майже в п'ять разів. Якби до нього приєдналися всі фактичні та потенційні кандидати, окрім Туреччини, ЄС розширився б ще на третину. Згодом союз неодноразово демонстрував свою здатність до поглинання - і свою демократичну, політичну та економічну привабливість.
Менш демократичний уряд Угорщини і жорстока поведінка її прем'єр-міністра Віктора Орбана - включно з погрозами накласти вето на розширення - є неприйнятними. Але вони не повинні затьмарювати весь процес. Вступ до ЄС підтримав тодішні нові демократії в Греції, Іспанії та Португалії, а згодом зробив те ж саме для більшості нових країн-членів з Центральної та Східної Європи. Союз скоригував свою політику і процес прийняття рішень, в тому числі розширивши голосування кваліфікованою більшістю. І він продовжував приймати рішення - від євро до зміни клімату і штучного інтелекту.
Основний урок, який можна винести з різних розширень з 1989 року - успіхів 1995 і 2004 років і відносної стагнації вступу, за винятком Болгарії, Румунії та Хорватії, протягом двох десятиліть, - полягає в тому, що політична прихильність має вирішальне значення. Це не означає, що потрібно уникати дебатів - у 90-х роках їх було вдосталь. Але лідери ЄС повинні дотримуватися мети розширення з чітким спрямуванням і динамізмом.
Хоча Європейська комісія продовжувала процес вступу країн-кандидатів, протягом останніх двох десятиліть, а Європейський парламент робив свій внесок як політично, так і технічно, розширення застопорилося. Після повномасштабного російського вторгнення в Україну Європейська Рада виявила нову політичну рішучість - як у процесі вступу, так і у військовій підтримці України. Європейський парламент може і повинен відігравати ключову роль у цьому питанні, вимагаючи, щоб розширення рухалося вперед, забезпечуючи політичний динамізм і продовжуючи вирішувати технічні проблеми для кандидатів і для Союзу.
Вибоїни на дорозі
Попереду багато політичних і технічних викликів, а отже, будуть і труднощі. Хоча Орбан не виконав свою погрозу накласти вето на рішення саміту про початок переговорів про вступ до ЄС з Україною та Молдовою (замість цього він залишив залу засідань), він заблокував подальше фінансування України з боку ЄС. Це питання повернеться до порядку денного Європейської Ради 1 лютого, де очікується, що Орбан знову відступить, або ж ЄС26 буде рухатися вперед без нього.
У березні ЄС повинен буде одностайно погодити рамки переговорів щодо України та Молдови. Після грудневого саміту Орбан пригрозив, демонструючи дитячу браваду, що Угорщина може накласти вето на 75 рішень, необхідних під час переговорів. Але політика ЄС працює через компроміс і консенсус, знаходячи шлях до порозуміння. Інші країни-члени не будуть просто сидіти склавши руки, якщо Орбан буде постійно порушувати процес, не в останню чергу з огляду на недоліки верховенства права в Угорщині. Як повідомило видання Politico, поведінка Орбана минулого місяця "увійшла до 26 чорних книг і буде переслідувати його... Врешті-решт, він змушений буде заплатити".
Політика розширення ніколи не стосується лише однієї країни-члена. Всі країни-члени будуть стежити за тим, як збільшення кількості членів і зміни в процесі прийняття рішень і політиці впливають на їхнє становище, бюджетні внески і надходження, а також на їхню відносну владу в союзі. Все це нелегко, але не все має бути зроблено одразу.
У питаннях вільного пересування, Спільної аграрної політики чи інших сферах, за необхідності, можна використовувати подовжені перехідні періоди. Перед обличчям зміни клімату в будь-якому випадку необхідна серйозна реформа аграрної політики, яка частково вже відбувається. ЄС вже прийняв понад чотири мільйони українських біженців. Крім того, союз має власні демографічні проблеми та проблеми з постачанням робочої сили, вирішенню яких могло б сприяти розширення, за умови збереження рівних соціальних умов.
Оновлена методологія розширення ЄС з 2020 року посилює вимоги до того, як ЄС може реагувати на відступ кандидатів, особливо у сфері верховенства права. І він також повинен більш рішуче реагувати на подібні виклики з боку існуючих країн-членів.
Якщо Росія все ще окупує деякі райони України на момент вступу, то північний Кіпр - у складі ЄС, але з призупиненим застосуванням acquis - показує можливий шлях вперед. Тим часом, деякі бюджетні проблеми, пов'язані зі вступом нових, бідніших країн-членів, можуть бути пом'якшені у випадку України, оскільки вона потребуватиме значних коштів для реконструкції.
Рухаючись вперед
Неминуче, як зазначено в нещодавньому звіті франко-німецьких незалежних експертів, до дебатів про розширення повернулися питання голосування кваліфікованою більшістю та "різношвидкісної" Європи. Для того, щоб полегшити здатність будь-якої країни-члена, наприклад, Угорщини, прискорити роботу, певна форма збільшення КЧВ виглядає як один з важливих шляхів вперед.
Ідеї часткової інтеграції за сферами політики для кандидатів під час процесу вступу все ще можуть виявитися корисними для підтримки динамізму, якщо це не стане вивертом для того, щоб не поспішати. Усередині ЄС ідея різношвидкісної Європи пропонується в різних формах вже понад три десятиліття. Проте, коли справа доходить до цього, країни-члени не хочуть залишатися осторонь - Великобританія є помітним винятком, перебуваючи у зовнішньому ешелоні Європи майже наодинці з собою.
Незважаючи на виклики, нова стратегія розширення ЄС і пов'язана з нею політична енергія заслуговують на схвалення. Успішне просування цього процесу вперед у наступні роки сприятиме зміцненню та динамізації союзу, а не навпаки.
Європейський Парламент відіграє важливу прогресивну роль у забезпеченні того, щоб нинішнє масштабне розширення рухалося вперед без зупинок, зберігаючи чітку політичну підтримку, і щоб різні політичні та технічні реформи, які будуть життєво важливими для кандидатів і самого ЄС, були ретельно вивчені і прийнятні.
Парламент має лише формальне право голосу наприкінці процесу, голосуючи за кожну угоду про вступ. Але він відігравав важливу роль у попередніх розширеннях, створюючи політичну динаміку і підтримуючи розширення, ретельно вивчаючи переговори про вступ, політику і політику кожної країни-кандидата і, не в останню чергу, висуваючи детальні пропозиції щодо необхідних внутрішніх реформ Союзу. Ця роль є життєво важливою, і без підтримки парламенту процес розширення опинився б у скрутному становищі.
Автор - Кірсті Г'юз є членом Единбурзького королівського товариства. Вона була директором-засновником Шотландського центру європейських відносин, працювала директором з питань Європи в Chatham House і старшим науковим співробітником в організації "Друзі Європи" та Центрі досліджень європейської політики.
Джерело: https://www.socialeurope.eu/the-eu-must-rise-to-the-enlargement-challenge
