11 июня 2014г.
Джеффри Вогт
Предыстория
В начале Международной конференции труда (МКТ) 2012 года, спикеры Группы трудящихся и Группы работодателей встретились, чтобы согласовать окончательный «короткий список», составленный на основе 25 случаев (нарушений), взятых из Ежегодного доклада Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций. Этот список должен был быть вынесен на предстоящее в течение последующей недели обсуждение трехсторонними партнерами в рамках заседаний Комитета конференции по применению норм (CAS). Безо всякого предупреждения Группа работодателей отказалась вести переговоры по окончательной версии списка, включавшего любой из случаев, по которому Комитет экспертов вынес свои замечания по поводу права на забастовку. Группа работодателей также заявила об «отказе» признавать подготовленный Комитетом экспертов Общий обзор[1]. Этот отказ преследовал 2 цели: принизить авторитет заключений Комитета экспертов за пределами МОТ и попытаться установить главенство (прежде не существовавшее) политического трехстороннего органа – CAS – над независимым Комитетом экспертов.
Группа работодателей выдвигает три основные претензии. Во-первых, в соответствие со своим мандатом, Комитет должен ограничиваться комментарием применения конвенций, а не заниматься их "интерпретацией". Они также заявляют, что Общий обзор и Ежегодный доклад Комитета экспертов не являются текстами, согласованными и утвержденными трехсторонними членами МОТ. В частности, они подчеркнули, что Комитет экспертов не осуществляет надзор за применением трудовых норм, скорее этим занимаются трехсторонние члены МОТ и, поэтому, в конечном счете, именно они и решают, что подразумевается в конвенциях МОТ. И, наконец, они утверждают, что если в самом тексте Конвенции № 87 нет упоминания о праве на забастовку, то, в соответствие с принятыми на международном уровне правилами интерпретации, ее и следует толковать отдельно от него. А раз так, то право на забастовку не является темой, относительно которой Комитет экспертов должен выражать свое мнение.
Существование права на забастовку
Доводы Группы работодателей опираются на глубоко-ошибочное понимание права на свободу объединения (в профсоюзы). Они придерживаются глубоко консервативной точки зрения, когда свобода объединения рассматривается как автономное, индивидуальное право, полностью вырванное из контекста трудовых отношений. Однако право на свободу объединения давно уже понимают как коллективное право, рассматривают его сугубо в контексте трудовых отношений, и, вообще, оно представляет собой совокупность прав, включая и право на забастовку. Действительно, без сопутствующих производных прав, право на объединение в контексте трудовых отношений было бы совершенно бессмысленным. Это мнение разделяет и МОТ, и, безусловно, подавляющее большинство судов и ученых.
Комитетом МОТ по свободе объединения (КСО), Комитетом экспертов, Европейским судом по правам человека и даже Судом Европейского союза теория свободы объединения понимается (правильно) как специфическое право, касающееся рабочего места. Вступление в профсоюз может быть актом личной свободы, но в такой свободе нет большого смысла, если работники не могут проводить свои интересы через такие организации. Рабочая солидарность позволяет работникам преодолевать ограничения, присущие индивидуальным трудовым договорам, для достижения справедливых условий труда и участия в принятии решений, которые влияют как на их собственную жизнь, так и на общество в целом. Без права на забастовку, работникам будет трудно добиться этих целей, при имеющемся в трудовых отношениях неравенстве сил. Отсюда и произрастает убеждение в том, что свобода объединения предполагает не только право работников и работодателей на свободное объединение в организации по своему выбору, но и право на осуществление коллективной деятельности по защите профессиональных, социальных и экономических интересов трудящихся .
Примечательно, что в течение почти 40 лет у работодателей не возникало никаких возражений по поводу юридической практики МОТ относительно права на забастовку, выработанной Комитетом экспертов и Комитетом по свободе объединения (КСО) применительно к Конвенции №87. С 1950-х годов Статья 3 рассматривается обоими комитетами как общая защита права на забастовку, несмотря на ограниченное и аккуратное определение права. Уже в 1959 году, менее чем через десять лет после того, как Конвенция №87 вступила в силу, Комитет экспертов в своем первом Общем обзоре подробно рассмотрел тему свободы объединения и проанализировал Статью 3 на предмет права на забастовку. Было установлено, в частности, что «запрет на проведение забастовок работникам, за исключением государственных служащих, действующих от имени государственной власти ... может иногда представлять значительное ограничение потенциальной деятельности профсоюзов.» Также Комитет экспертов обнаружил, что запрет забастовок противоречит статьям 8 и 10 Конвенции №87.
Как и Комитет экспертов, КСО сделал прямую отсылку на статью 3 Конвенции №87 в качестве основной части своей аргументации, а также на Устав МОТ. Уже на своем втором совещании в 1952 году КСО постановил, что право на забастовку является «существенным элементом прав профсоюзов». При рассмотрении случая 28 (США-Ямайка) Комитет, например, постановил: «Право на забастовку и проведение организационных профсоюзных собраний являются важнейшими элементами профсоюзных прав, и меры, предпринимаемые властями для обеспечения соблюдения закона, поэтому не должны препятствовать профсоюзам проводить организационные собрания во время трудовых споров».
Один из основных доводов Группы работодателей состоит в том, что система контроля и, в частности, Комитет экспертов, по Уставу МОТ не имеет полномочий, чтобы заниматься обязательным толкованием Конвенций МОТ, и, что последнее слово относительно того, что подразумевает та или иная конвенция, скорее, остается за трехсторонними членами МОТ, действующих через CAS и МКТ. Хотя это и правда, что только Международный Суд может давать обязательные толкования конвенций МОТ, это вопрос, который Группа трудящихся и не оспаривает. Дело состоит не в этом, а в том, что CAS или МКТ являются высшими арбитрами в вопросах толкования конвенций. В Уставе этого не обозначено. Далее: роль Комитета экспертов. Вопрос о применении конвенций предполагает наличие некоторой степени интерпретации. И, действительно, ранее Группа работодателей это признавала. Тем более, что во многих конвенциях изложены общие принципы, и необходима некоторая доля интерпретации для того, чтобы дать оценку их применению.
Комитет экспертов МОТ установил, что право на забастовку защищено Статьями 3, 8 и 10 Конвенции №87. И это утверждение, несомненно, верно, если рассматривать текст Конвенции в соответствии с правилами толкования, изложенными в Статье 31 Венской конвенции о праве международных договоров. Обычное значение слов Статьи 3 Конвенции №87 предоставляет безусловное право профсоюзам и объединениям работодателей включать в свои планы на будущее все , что им не заблагорассудится. Включая, например, право на планирование коллективных переговоров; а для профсоюзов, например, право планировать забастовки. В этих словах нет оснований, чтобы использовать их для лишения профсоюза права включать в свою программу планы по организации или поддержки забастовки.
Группа работодателей ошибочно полагает, что подготовительная работа по Конвенции № 87 подтверждает их взгляды. Тем не менее, в соответствии со Статьей 31, можно обратиться к предварительному этапу работы над нормативным актом только если имеющаяся в нем интерпретация "оставляет понятие двусмысленным или неясным" или "приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными". Основанием для использования дополнительных средств толкования в соответствии со Статьей 32 Венской конвенции попросту неправомерно, так как наличие в Конвенции №87 права на забастовку не оставляет ничего двусмысленным или неясным и не является явно абсурдным или неразумным. Однако, даже если мы должны были бы рассмотреть подготовительные материалы, то ничто не наведет на мысль, что Конвенция должна толковаться иначе. Как подчеркнул Бернард Жернигон, бывший руководитель Департамента МОТ по свободе объединения, во время заседаний, предшествовавших принятию Конвенции №87, право на забастовку никогда и никем явно не отрицалось.
Действительно, нет абсолютно никаких причин предполагать, что концепция свободы объединения в настоящее время или вообще когда-либо понималась как предназначенная для чего-то еще, кроме того, что профсоюзы ставят своей целью - обеспечение и защиту интересов трудящихся. Более того, последующее договора и практика применения также поддерживают интерпретацию Конвенции 87 как нормы, признающей существование международного права на забастовку.
Заключение
Нет сомнений в том, что право на забастовку закреплено в Конвенции МОТ № 87 , а также в более широком международном правовом поле. Контрольные органы МОТ действовали в рамках своих уставных полномочий и в соответствии с правилами толкования договоров. Они были совершенно правы, отметив, что право на забастовку существует. Если бы данный вопрос рассматривался Международным судом, он полагался бы на хорошо обоснованные взгляды контрольного механизма МОТ, в частности Комитета экспертов, и обнаружил бы, что Конвенция № 87 защищает право на забастовку.
Примечание: Данная статья является кратким резюме обзора, подготовленного Международной конфедерацией профсоюзов по вопросу о праве на забастовку. С полным текстом обзора (более 120 страниц) вы можете познакомиться здесь: http://www.ituc-csi.org/the-right-to-strike-and-the-ilo?lang=en.
[1] В тексте предложенного «отказа» было бы заявлено, что "Общий обзор - часть регулярного контрольного процесса и является результатом анализа, проведенного Комитетом экспертов. Трехсторонние партнеры МОТ его не согласовывают и не принимают решения относительно его текста".
Джеффри Вогт является юридическим советником Международной конфедерации профсоюзов (МКП). До прихода в МКП в 2011 году, он был специалистом по экономической политике Американской федерации труда и Конгресса производственных профсоюзов (АФТ КПП), а затем заместителем директора ее международного отдела. Ранее он принимал участие в судебных процессах в государственных и федеральных судах, представляя американские и зарубежные профсоюзы. Он является выпускником юридического факультета Корнельского университета, где он получил степень доктора и магистра международного и сравнительного права. Он также изучал международное право в Сорбонне.
